1. Ákvörðun og útboð eldissvæða
   Matvælaráðuneyti þarf að grípa til viðeigandi ráðstafana í því skyni að afmörkun og útboð eldissvæða, og/eða umframlífmassa, verði að veruleika enda um mikla fjárhagslega hagsmuni að ræða fyrir ríkissjóð. Marka verður skýra stefnu hvað þetta varðar sem og um mögulega endurskipulagningu fyrir-liggjandi eldissvæða og endurskoðun þeirra rekstrarleyfa sem þeim fylgja m.t.t. þess að ná fram bestu heildarnýtingu auðlindarinnar. Tilefni er til að kanna hvort Hafrann-sóknastofnun ætti að skila ráðherra bindandi tillögu um afmörkun eldissvæða til staðfestingar í stað þess að stofnunin taki sjálf ákvörðun um afmörkun þeirra.
    
2. Skýra þarf framkvæmd burðarþolsmats 
   Matvælaráðherra þarf að skýra frekar forsendur, framkvæmd og framtíðarstefnu varðandi burðarþolsmat fjarða og hafsvæða, sérstaklega varðandi hlutverk og skyldur Hafrannsóknastofnunar. Setja verður skýr viðmið um útgáfu niðurstaðna matsins, um endurskoðun þess og fyrirkomulag vöktunar og rannsókna. Matvælaráðuneyti þarf að kanna hvort endurskoða þurfi ákvæði laga um fiskeldi hvað snýr að heimild ráðherra til reglusetningar í því tilliti. 
    
3. Ákvörðun eldissvæða hámarki nýtingu út frá áhættumati erfðablöndunar
   Matvælaráðuneyti þarf að kanna hvort gera þurfi breytingar á lögum um fiskeldi í þá veru að tillögur Hafrannsóknastofnunar um ákvörðun hámarkslífmassa á grundvelli áhættumats erfða-blöndunar taki mið af því að hámarka heildarnýtingu eldissvæða. Samhliða því þarf að kanna hvort endurskoða þurfi ákvæði sömu laga um ákvörðun eldissvæða í þá veru að taka skuli mið af áhættumati erfðablöndunar. Að teknu tilliti til framkvæmdar matsins er ljóst að besta heildarnýting mögulegra eldissvæða ræðst ekki hvað síst af forsendum og niðurstöðum matsins
    
4. Breytingar rekstrar- og starfsleyfa við endurskoðun burðarþolsmats og áhættumats erfðablöndunar
   Að mati Ríkisendurskoðunar þarf matvælaráðuneyti að kanna hvort endurskoða þurfi þau ákvæði 6. gr. a. og b. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi og 24. gr. reglugerðar nr. 540/2020 um sama efni sem kveða á um að rekstrar- og starfsleyfi rekstraraðila taki sjálfkrafa breytingum ef endurskoðun burðarþolsmats og/eða áhættumats erfðablöndunar leiðir til hækkunar þess lífmassa sem viðkomandi svæði þolir. Kanna verður til hlítar hvort þessi ákvæði stangist á við sjónarmið um að bjóða skuli út réttinn til að nýta lífmassa í fiskeldi
    
5. Endurskoðun leyfisveitinga sjókvíaeldis
   Ríkisendurskoðun telur að matvælaráðuneyti þurfi í samvinnu við umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti að taka leyfisveitingaferli sjókvíaeldis til endurskoðunar. Ráðuneytin þurfa að kanna möguleika þess að samræma enn frekar þau lögbundnu ákvæði er varða umsóknir, umsýslu, skilyrði og útgáfu starfs- og rekstrarleyfa. Auk þess að tryggja samræmda löggjöf og framkvæmd á ábyrgðarsviðum sínum hvetur Ríkisendurskoðun ráðuneytin til að efla samstarf undirstofnana sinna hvað snýr að málefnum sjókvíaeldis. Horfa mætti til þess að skipa teymi þvert á viðkomandi stofnanir í því skyni að samhæfa álitsgerðir, umsagnir, leyfisveitingar og eftirlit hvað snýr að sjókvíaeldi.
    
6. Aukið samstarf stofnana í aðdraganda leyfisveitingar 
   Ríkisendurskoðun telur að hvorutveggja, forsamráð og sam-þætting málsmeðferðar, sbr. ákvæði laga nr. 111/2021 um um-hverfismat áætlana og framkvæmda, sé til þess fallið að bæta stjórnsýslu sjókvíaeldis frá því sem verið hefur. Ríkisendurskoðun hvetur Skipulagsstofnun til að setja fram leiðbeiningar um hvorutveggja í samræmi við ákvæði laganna og reglugerðar 1381/2021. Þegar til kastanna kemur er mikilvægt að viðkomandi stjórnvöld, þ.e. Matvælastofnun, Umhverfisstofnun og Skipulagsstofnun sýni frumkvæði í þessu tilliti og nýti sér þær heimildir sem eru fyrir hendi í 8. og 11. gr. laga nr. 111/2021 um forsamráð og samþættingu umhverfismats og umsókna um starfs- og rekstrarleyfi. Þá er brýnt að þessir aðilar, í samvinnu við matvælaráðuneyti og um-hverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti vinni markvisst að því að styrkja samráð og samvinnu í ferlinu og að verkfæri eins og landfræðileg gagna- og samráðsgátt nýtist í samræmi við ákvæði og markmið laganna allt frá mati á umhverfisáhrifum til útgáfu rekstrar- og starfsleyfa.
    
7. Gjaldskrá Matvælastofnunar þarf að endurspegla raunkostnað
   Mikilvægt er að gjaldskrá Matvælastofnunar vegna útgáfu rekstrarleyfa og eftirlits með starfsemi leyfishafa endurspegli raunkostnað. Gjaldskrána þarf að uppfæra reglulega. Þá telur Ríkisendurskoðun eðlilegt að við ákvörðun tímagjalds sé tekið tillit til þess kostnaðar sem stofnunin þarf að bera til að tryggja og viðhalda getu sinni til útgáfu leyfanna og eftirlits, þ. á m. hvað snýr að endurmenntun og þjálfun starfsfólks. Ríkisendurskoðun hvetur stofnunina og matvælaráðuneyti til að gæta þess að ekki komi tímabil þar sem Matvælastofnun greiði með rekstrarleyfaútgáfu eða eftirliti.
    
8. Efla þarf eftirlit Matvælastofnunar
   Matvælastofnun og matvælaráðuneyti þurfa að vinna markvisst að því að efla enn frekar eftirlit stofnunarinnar gagnvart sjókvíaeldi. Tryggja verður að skipulag eftirlitsins og geta stofnunarinnar haldi í við vöxt og þróun greinarinnar. Takmarkað svigrúm sérgreinadýralæknis fisksjúkdóma til að sinna eftirlitsskyldum er sérstakt áhyggjuefni í því sambandi. Auk þess þarf að gera stofnuninni kleift að sinna óundirbúnu eftirliti og leggja áherslu á eftirlit með skráningum, upplýsingagjöf og innra eftirliti fyrirtækjanna. Ríkisendur-skoðun hvetur jafnframt matvælaráðuneyti til að skoða fýsileika þess að auka eftirlitsheimildir Matvælastofnunar hvað snýr að eftirliti með þjónustuaðilum sjókvíaeldis
    
9. Samhæfing eftirlits Matvælastofnunar og Umhverfis-stofnunar
   Tryggja þarf samhæfingu og samstarf milli Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar við eftirlit þeirra með sjókvíaeldi. Atbeini matvælaráðuneytis og umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneytis er nauðsynlegur í því sambandi. Skörun milli þeirra þátta sem eftirlit stofnana beinist að hvað snýr að skilyrðum starfs- og rekstrarleyfa knýr á um náið samstarf. Tryggja verður samræmi m.a. hvað varðar beitingu þvingunarúrræða vegna þessara þátta og þá sérstaklega í mögulegri álagningu stjórnvaldssekta vegna brota á skilyrðum um lífmassa.
    
10. Samræmi við endurskoðun og breytingar á rekstrar- og starfsleyfum
    Matvælaráðuneyti annars vegar og umhverfis-, orku- og loftslagsráðuneyti hins vegar þurfa að vinna saman að því marki að samræmi sé tryggt milli ákvæða um breytingar, endurskoðun og endurnýjun rekstrar- og starfsleyfa sjókvíaeldis Taka þarf til skoðunar af hálfu ráðuneytanna í samvinnu við Umhverfisstofnun og Matvælastofnun hvort auka megi samstarf og samvinnu stofnana hvað varðar endurskoðun, endurnýjun og breytingar á starfs- og rekstrarleyfum
     
11. Taka þarf starfsemi Umhverfissjóðs sjókvíaeldis og fjármögnun lögbundinna verkefna til skoðunar 
    Að mati Ríkisendurskoðunar þarf að vera mun skýrara hvaða verkefni Umhverfissjóður sjókvíaeldis á að fjármagna, m.t.t. vöktunar og rannsókna á lífrænu álagi vegna sjókvíaeldis. Eðlilegt er að gerður sé greinarmunur á lögbundnum verkefnum Hafrannsóknastofnunar, þeirri vöktun sem kveðið er á um í rekstrar- og/eða starfsleyfum og annarra verkefna. Taka verður til skoðunar hvort fjármögnun lögbundinna verkefna Hafrannsóknastofnunar þurfi að vera tryggari en nú er. Matvælaráðuneyti er hvatt til að marka sjóðnum skýrari stefnu, sjá til þess að stjórn skjalfesti úthlutunarreglur og að skýrslur um framvindu og niðurstöðu þeirra verkefna sem hljóta styrk séu birtar á vef sjóðsins.
     
12. Endurskoða þarf lög nr. 89/2019 um töku gjalds vegna fiskeldis í sjó og fiskeldissjóð
    Ríkisendurskoðun telur tímabært að matvælaráðuneyti endurskoði lög nr. 89/2019 um töku gjalds vegna fiskeldis í sjó og fiskeldissjóð í heild sinni. Taka þarf til athugunar árangur Fiskeldissjóðs, ákvörðun og álagningu verðmætagjalds og hvort tilefni sé til að binda í lög slægingarstuðul svo nýta megi þau gögn sem framleiðendur skila Matvælastofnun við álagninguna. Leggja þarf mat á hvort álagning og innheimta eigi áfram að vera á hendi Fiskistofu eða hvort fela eigi Matvælastofnun það verkefni.
     
13. Skýra þarf stöðu og hlutverk fisksjúkdómanefndar
    Ríkisendurskoðun telur að matvælaráðuneyti þurfi að skýra betur hlutverk og stöðu fisksjúkdómanefndar gagnvart Matvælastofnun svo hún megi sem best þjóna tilgangi sínum og halda sjálfstæði sínu gagnvart stofnuninni.
     
14. Endurskoða verður ferli við ákvörðun hámarkslífmassa samkvæmt áhættumati erfðablöndunar 
    Matvælaráðuneyti þarf að endurskoða ákvæði laga um áhættumat erfðablöndunar svo tryggt sé að skýr ferill sé fyrir hendi við ákvörðun þess lífmassa sem tiltekin hafsvæði geta borið. Ákvarðanir um skiptingu gæða verða að hafa ótvíræða lagastoð og samrýmast ákvæðum stjórnsýslulaga og meginreglna stjórnsýsluréttar, þar á meðal hvað varðar rökstuðning.
     
15. Mótvægisaðgerðir og vöktun vegna stroks
    Að mati Ríkisendurskoðunar þarf matvælaráðuneyti að endurskoða ákvæði laga og reglna um fiskeldi hvað snýr að stroki, m.a. hvað varðar skyldur rekstrarleyfishafa til vöktunar í nærliggjandi ám. Með aukinni upplýsingaskyldu sjókvíaeldisfyrirtækja hefur skapast grundvöllur fyrir markvissara eftirlit með stroki úr kvíum sem verður að nýta. Matvælaráðu-neyti þarf í samvinnu við Matvælastofnun og Hafrannsóknastofnun að meta hvort og að hvaða leyti efla megi vöktun og mótvægisaðagerðir vegna hættu á erfða-blöndun.
     
16. Kveða verður skýrt á um bókhaldslega og skattalega meðferð rekstrarleyfa
    Ríkisendurskoðun telur að matvælaráðuneyti þurfi að taka af allan vafa um hvort rekstrarleyfi teljist tímabundin eða ótíma-bundin eign. Þegar að því kemur að úthluta leyfum og/eða eldissvæðum með útboðsfyrirkomulagi getur það ekki verið háð túlkun. Ráðuneytið þarf að beita sér fyrir því í samvinnu við menningar- og viðskiptaráðuneyti að reglur um bókhaldslega meðferð rekstrarleyfa vegna sjókvíaeldis séu skýrar, sbr. reglugerð 696/2019 um framsetningu og innihald ársreikninga og samstæðureikninga. Við þá vinnu verði jafnframt að leita samstarfs við fjármála- og efnahagsráðuneyti hvað snýr að framkvæmd laga nr. 90/2003 um tekjuskatt m.t.t. niðurfærslu og/eða fyrningu þeirrar eignar sem felst í slíkum rekstrarleyfum.
     
17. Frekari hvatar til innleiðingar lokaðs eldisbúnaðar
    Ríkisendurskoðun telur að matvælaráðuneyti þurfi að kanna hvort og þá hvaða tækifæri eru fyrir hendi til að innleiða frekari hvata í því skyni að rekstraraðilar taki upp rekstur lokaðs eldisbúnaðar. Í því samhengi þarf að horfa til fleiri þátta en árgjalds Umhverfissjóðs sjókvíaeldis.
     
18. Tryggja verður samræmda hugtakanotkun
    Að mati Ríkisendurskoðunar þarf matvælaráðuneyti að eiga frumkvæði að því að samræmd hugtakanotkun í sjókvíaeldi sé tryggð þvert á lagabálka og á milli stjórnsýslueininga, sérstaklega hvað varðar hugtökin „burðarþolsmat“ og sjókvíaeldissvæði. Taka þarf til athugunar hvort endurskoða þurfi fiskeldislöggjöfina í þessu sambandi.
     
19. Kanna þarf hvort víðtækari heimilda sé þörf varðandi endurskoðun og mögulega afturköllun starfsleyfa
    Ríkisendurskoðun telur að umhverfis-, og orku- og loftslags-ráðuneyti þurfi í samvinnu við Umhverfisstofnun að kanna hvort tryggja þurfi stofnuninni víðtækari heimildir til endurskoðunar starfsleyfa og mögulega afturköllun þeirra. Taka þarf skýra afstöðu til þess hvort tegundabreytingar, lífmassaaukning og breytingar á skilyrðum um frjósemi hvað snýr að starfsleyfum sjókvíaeldis séu skilgreindar sem breytingar af þeim toga sem kalli á endurskoðun viðkomandi starfsleyfa. Auk þess þarf að kanna hvort eðlilegt sé að afturköllun og/eða endurskoðun rekstrarleyfa sé nægjanlegt skilyrði þess að starfsleyfi séu endurskoðuð og/eða afturkölluð.
     
20. Gildistaka strandsvæðaskipulags kallar á endurskoðun starfsleyfa
    Að mati Ríkisendurskoðunar þarf umhverfis-, orku- og loftslags-ráðuneyti að kanna hvort gera þurfi breytingar á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í þá veru að tryggt sé að gildistaka strandsvæðaskipulags og mögulegar breytingar á því veiti heimild til endurskoðunar starfsleyfa.
     
21. Tryggja verður markvissa beitingu þvingunarúrræða, sekta og niðurfellingu rekstrarleyfa
    Þrátt fyrir ríkuleg þvingunarúrræði hefur Matvælastofnun ekki beitt þeim með markvissum hætti. Dæmi hafa verið um brot gegn ákvæðum rekstrarleyfa um hámarkslífmassa og að starfsemi rekstraraðila hafi legið niðri lengur en í fimm ár án þess að stofnunin hafi hugað að niðurfellingu rekstrarleyfis, sbr. 15. gr. laga nr. 71/2008. 
     
22. Óljósar forsendur við val á stuðlum vegna áhættumats erfðablöndunar
    Ríkisendurskoðun bendir á að notkun stuðla og reikniregla á borð við hlutfall framleiðslu og lífmassa verði að byggja á öruggum og staðreyndum upplýsingum úr fiskeldi hér við land. Annars er hægt að draga í efa þær niðurstöður sem ráðgjöf Hafrannsóknastofnunar byggir á. Það að Hafrannsóknastofnun hafi ekki með skýrum hætti getað rökstutt val sitt á ofangreindum stuðli við framkvæmda áhættumats erfðablöndunar er áhyggjuefni.
     
23. Endurskoðun gjaldskrár
    Ríkisendurskoðun telur tímabært að Skipulagsstofnun endurskoði gjaldskrá nr. 205/2016 vegna mats á umhverfisáhrifum.

Stjórnsýsla og eftirlit með sjókvíaeldi hafa reynst veikburða og brotakennd og vart í stakk búin til að takast á við aukin umsvif greinarinnar á síðustu árum. Breytingum á lögum um fiskeldi sem var ætlað að stuðla að vexti og viðgangi greinarinnar í sátt við bæði samfélag og umhverfi var ekki fylgt eftir með því að styrkja stjórnsýslu og eftirlit þeirra stofnana sem mæðir mest á. Þær breytingar sem gerðar voru á lögum um fiskeldi árin 2014 og 2019 hafa að takmörkuðu leyti náð markmiðum sínum. Hvorki hefur skapast aukin sátt um greinina né hafa eldissvæði eða heimildir til að nýta þann lífmassa sem talið er óhætt að ala á tilteknum hafsvæðum verið úthlutað með útboði af hálfu matvælaráðherra. Við úttekt Ríkisendurskoðunar kom raunar í ljós að hvorki hagsmunaaðilar, viðkomandi ráðuneyti né þær stofnanir sem koma að stjórnsýslu sjókvíaeldis eru fyllilega sátt við stöðu mála og þann ramma sem stjórnsýslu og skipulagi sjókvíaeldis hefur verið markaður. 

Samþjöppun eignarhalds, stefnulaus uppbygging og rekstur sjókvía á svæðum sem vinna gegn því að auðlindin skili hámarks ávinningi fyrir ríkissjóð hefur fest sig í sessi án mikillar umræðu eða atbeina stjórnvalda. Verðmætum í formi eldissvæða og lífmassa hefur verið úthlutað til lengri tíma án endurgjalds og dæmi eru um að uppbygging sjókvíaeldis skarist á við aðra mikilvæga nýtingu strandsvæða, svo sem siglingaleiðir, helgunarsvæði fjarskipta- og raforkustrengja og við hvíta ljósgeira siglingavita.

Leyfisveitingar og umhverfismat
Til að starfrækja fiskeldisstöðvar í sjó þarf bæði starfsleyfi frá Umhverfisstofnun sem byggir á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir og rekstrarleyfi frá Matvælastofnun sem byggir á lögum um fiskeldi. Að mati rekstraraðila hefur leyfisveitingaferlið reynst flókið og tímafrekt og kallað hefur verið eftir einföldun og aukinni skilvirkni. Lagabreytingar sem gerðar voru árið 2014 áttu að hafa í för með sér einfaldari og skilvirkari stjórnsýslu í kringum leyfisveitingar. Lítið virðist hafa breyst með tilkomu þeirra. Þó hefur samvinna í leyfisveitingaferlinu aukist og leyfin eru nú unnin samhliða, auglýst á sama tíma og afhent samtímis. 

Áður en kemur að leyfisveitingu vegna sjókvíaeldis þar sem hámarkslífmassi er 3.000 tonn eða meiri þarf að fara fram mat á umhverfisáhrifum. Bæði Umhverfisstofnun og Matvælastofnun þurfa að taka rökstudda afstöðu til niðurstöðu matsins við leyfisgerðina og umhverfismatsferli þarf að vera lokið áður en kemur til auglýsingar og útgáfu starfs- og rekstrarleyfa. Ferli mats á umhverfisáhrifum er ekki síður flókið og tímafrekt að mati rekstraraðila og gagnrýnt hefur verið að það taki of langan tíma. Hins vegar hefur Skipulagsstofnun bent á að gæði mats á umhverfisáhrifum getur skipt sköpum þegar kemur að úrskurði um lögmæti þess og þar með lögmæti þeirra leyfa sem byggja á því. Þá hefur að sögn Skipulagsstofnunar borið á því að undirbúningur matsins hafi ekki verið nægilegur af hálfu rekstraraðila áður en því er skilað inn til ákvörðunar og því þurfi í slíkum tilvikum að kalla eftir gögnum og umsögnum sem nauðsynlegar eru til að matið teljist lögmætt. 

Talsverð skörun er á milli krafna fyrir starfsleyfi og rekstrarleyfi en athygli vekur að formlegt samstarf ráðuneyta umhverfis og matvæla er nánast ekkert þegar kemur að fiskeldi. Þannig hafa verið settar reglur um rekstrarleyfi sem skarast á við ákvæði um starfsleyfi og öfugt. Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að bæta úr þessu og koma á ítarlegra samráði. Ekki er óeðlilegt að tvö stjórnvöld komi að leyfisveitingu til reksturs fiskeldis enda um flókna og mengandi starfsemi að ræða. Hins vegar mætti skoða hvort hægt væri að samræma ákvæði um starfs- og rekstrarleyfi undir ein lög um fiskeldi, útfært þannig að núverandi kröfur og reglur haldi gildi sínu. Þá þarf að fara yfir valdmörk stofnana þegar kemur að þeim ákvæðum sem sett eru í leyfin. Einnig er ástæða til að skoða hvort rétt sé að færa alla leyfisveitingu í fiskeldi til eins stjórnvalds eða mynda öflug þverstofnanaleg teymi um leyfisveitingarnar. Æskilegt væri að sú samvinna yrði lögbundin eða formfest með öðrum hætti. Áríðandi er að sú sérþekking sem byggst hefur upp innan einstakra stofnana fái áfram að njóta sín.

Kapphlaup um eldissvæði
Í lögum um fiskeldi frá 2008 var kveðið á um að ráðherra skyldi ákveða skiptingu fiskeldissvæða meðfram ströndum landsins ef vistfræðileg eða hagræn rök mæltu með því, að fengnum umsögnum fag- og hagsmunaaðila. Ráðherra nýtti ekki þessa heimild og rekstraraðilar gátu því hafið undirbúning fyrir sjókvíaeldi hvar sem er fyrir utan skilgreind friðunarsvæði, sbr. auglýsingu nr. 460/2004, með því að hefja matsferli í samræmi við þágildandi lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó yrði ávallt að taka tillit til viðmiða um afmörkun eldissvæða og lágmarksfjarlægða milli sjókvíaeldisstöðva í þágildandi reglugerð um fiskeldi. 

Þessi lagarammi bauð í raun upp á kapphlaup um eldissvæði sem hefur m.a. leitt af sér ágreining milli umsækjenda, ósamræmi við aðra nýtingu á viðkomandi svæðum og unnið gegn markmiðum um að heildarnýting svæða væri sem hagkvæmust. Þá voru dæmi um að ófullkomnar matstillögur og leyfisumsóknir væru sendar inn til meðferðar í stjórnsýslunni með það að markmiði að vera á undan næsta rekstraraðila. 

Við lagabreytingar árið 2019 var innleitt nýtt kerfi þar sem ráðherra tekur ákvörðun um hvaða firði eða hafsvæði skal meta til burðarþols og hvenær. Þegar burðarþol er metið tekur Hafrannsóknastofnun jafnframt ákvörðun um hvernig skipta eigi viðkomandi hafsvæði í eldissvæði sem eru síðan auglýst og boðin út. Þetta kerfi er þó ekki enn komið til framkvæmda og óljóst er hvernig því verður háttað í reynd. Ekkert þeirra leyfa sem gefin hafa verið út til starfsemi sjókvíaeldis í dag hefur fengið umfjöllun á hverju þeirra stiga sem núgildandi ferill gerir ráð fyrir samkvæmt lögum.

Þegar umræddar breytingar voru lögfestar með breytingu á fiskeldislöggjöfinni, sbr. lög 101/2019, var grafið undan tiltrú almennings og annarra hagsmunaaðila á að jafnræðis og gagnsæis væri gætt af hálfu stjórnvalda þegar birtingu og þar með gildistöku laganna var slegið á frest af hálfu starfsmanns þáverandi atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis. Ásýndin var sú að tiltekin fyrirtæki hefðu fengið óeðlilegt svigrúm til að uppfylla bráðabirgðaákvæði laganna og þar með tryggt að umsóknir þeirra um rekstrarleyfi þyrftu ekki að sæta málsmeðferð í samræmi við ný ákvæði laganna. 

Ríkisendurskoðun bendir á að mikilvægt sé að settar verði skýrar reglur um útfærslu og fyrirkomulag á skiptingu eldissvæða og úthlutun heimilda til eldis í sjó. Hafrannsóknastofnun hefur bent á að stofnunin sé í raun vanbúin til þeirrar stjórnsýslulegu framkvæmdar sem krafist er af henni í tengslum við skilgreiningu eldissvæða. Stofnunin sé fyrst og fremst ráðgefandi aðili sem vinnur m.a. að rannsóknum á burðarþoli og vöktun svæða. Að mati Ríkisendurskoðunar er rétt að matvælaráðuneyti taki slíkar athugasemdir til skoðunar í tengslum við stefnumótun sína um stjórnsýslu fiskeldis. 

Skýra þarf reglur um burðarþolsmat
Burðarþolsmat segir til um hversu mikið aukið lífrænt álag tiltekinn fjörður eða afmarkað hafsvæði þolir án þess að óæskileg áhrif á lífríki komi fram. Samkvæmt breytingu á lögum um fiskeldi frá árinu 2014 hefur Hafrannsóknastofnun það hlutverk að framkvæma slíkt mat sem og nauðsynlega vöktun til að sannreyna matið. Ekki eru nein ákvæði til staðar um hvort eða hvenær burðarþolsmat skuli endurskoðað en ljóst er að niðurstöður vöktunar gætu gefið tilefni til þess. Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að setja slíkar reglur og hvaða áhrif endurskoðun hafi á fyrirliggjandi leyfi og til framtíðar. 

Um leið og ákvæði um burðarþolsmat var innleitt var stofnaður Umhverfissjóður sjókvíaeldis sem m.a. átti að greiða kostnað vegna burðarþolsrannsókna og vöktunar. Athygli vekur að Hafrannsóknastofnun hefur ekki fengið fasta fjármögnun til burðarþolsrannsókna og vöktunar af fjárlögum heldur hefur stofnunin þurft að sækja um styrki fyrir þeim í Umhverfissjóðinn. Þrátt fyrir upphaflegan tilgang sjóðsins er hann samkeppnissjóður og stofnunin þarf því að keppa við aðra aðila um fjármagn. Komið hefur fyrir að sjóðurinn hafi hafnað umsókn Hafrannsóknastofnunar um styrk vegna gerðar burðarþolsmats.

Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að Hafrannsóknastofnun hafi fasta fjármögnun vegna burðarþolsrannsókna og vöktunar. Meta þarf hvort hægt sé að endurskoða reglur við úthlutun úr Umhverfissjóði sjókvíaeldis í þessu samhengi. Horfa þarf til gjaldtöku af sjókvíaeldi með heildstæðum hætti og tryggja að fyrirtæki sem nýta firði eða afmörkuð hafsvæði taki þátt í kostnaði við rannsóknir og vöktun sem nauðsynleg er til að tryggja að eldi sé stundað með sjálfbærum hætti. 

Áhættumat erfðablöndunar og endurskoðun þess
Fyrsta áhættumat erfðablöndunar sem unnið var af Hafrannsóknastofnun var kynnt árið 2017. Tilgangur þess er að geta spáð fyrir um magn frjórra eldisfiska sem strjúka úr sjókvíum og vænta má að komi í ár þar sem villta laxastofna er að finna. Frumforsendur matsins er að náttúrulegir laxastofnar skaðist ekki. Áhættumatið var svo endurskoðað árið 2020 en lög segja til um að áhættumatið skuli endurskoðað á þriggja ára fresti. 

Forsendur áhættumatsins byggja á niðurstöðum vöktunar og rannsókna auk upplýsinga um strok frá eldisfyrirtækjum. Þá eru mótvægisaðgerðir til að sporna gegn erfðablöndun stór hluti af gerð áhættumats. Við uppfærslu matsins árið 2020 kom fram að Hafrannsóknastofnun taldi nauðsynlegt að eldisfyrirtæki væru með nákvæmari gögn úr framleiðslu sinni aðgengileg í rauntíma. Þannig væru til staðar upplýsingar um fjölda útsettra seiða og fjölda slátraðra fiska úr hverri kví. Einnig gögn um dánartölu á eldistíma og upplýsingar um strokatvik. Þrátt fyrir að þessi upplýsingagjöf þyrfti að vera nákvæmari var engu síður töluverð aukning á lífmassa niðurstaðan í uppfærðu áhættumati. 

Stór hluti þeirrar aukningar kom til þar sem Hafrannsóknastofnun ákvað að notast við lífmassa í stað hámarksframleiðslu við útgáfu eins og gert var í fyrsta áhættumatinu. Við þessa breytingu ákvað Hafrannsóknastofnun að nota stuðullinn 0,8:1 sem þýðir um 800 tonn af framleiðslu á móti 1.000 tonnum af lífmassa. Var áhættumatið því uppfært til hækkunar sem þessu nam. Í skýringum Hafrannsóknastofnunar kom fram að við ákvörðun stuðulsins hefði verið horft til reynslu úr sjókvíaeldi hér á landi á síðustu árum. Reyndin er hins vegar sú að samkvæmt reynslu síðustu ára hefði stuðullinn fremur átt að vera nær 1:1. Einnig kom fram við úttekt Ríkisendurskoðunar að stuðullinn væri í reynd kominn frá hagsmunaaðilum úr greininni. Ekki tókst að staðfesta að svo væri en að mati Ríkisendur-skoðunar verður notkun stuðla og reikniregla að byggja á öruggum og staðreyndum upplýsingum úr fiskeldi hér við land. Það að Hafrannsóknastofnun hafi ekki með skýrari hætti getað rökstutt val sitt á ofangreindum stuðli er áhyggjuefni.

Ríkisendurskoðun bendir á að ákvörðun hámarkslífmassa á tilteknum hafsvæðum er ákvörðun um skiptingu verðmæta milli svæða og í sumum tilfellum fyrirtækja. Slík ákvörðun hlýtur að teljast vera stjórnvaldsákvörðun og um leið er Hafrannsóknastofnun sett í þá stöðu að vera orðið stjórnvald þó hlutverk hennar sé fyrst og fremst rannsóknir og ráðgjöf. Mikilvægt er að skapaður sé skýr ferill við skiptingu áhættumats þar sem ákvæðum stjórnsýslulaga er fylgt og að skýr rökstuðningur fylgi.

Ríkisendurskoðun telur enn fremur vert að benda á að óháðir sérfræðingar telji að vöktunar- og mótvægisaðgerðir í tengslum við áhættumat erfðablöndurnar séu takmarkaðar að umfangi. Taka verður slíkar ábendingar alvarlega og efla þarf þennan þátt og tryggja fjármagn. Að mati Ríkisendurskoðunar þarf að horfa til gjaldtöku af fiskeldisfyrirtækjum í þessu sambandi.

Fyrirkomulag endurskoðunar og uppfærslu leyfa
Í lögum um fiskeldi og í 24. grein reglugerðar nr. 540/2020 um sama efni er tiltekið að rekstrarleyfi skulu samrýmast staðfestu áhættumati erfðablöndunar sem og burðarþolsmati og skal Matvælastofnun, ef við á, breyta gildandi rekstrarleyfum, að gefnum hæfilegum fresti til aðlögunar. Það sama á við um starfsleyfi, þ.e. Umhverfisstofnun ber að breyta gildandi starfsleyfum til samræmis við áhættumat og burðarþolsmat, sbr. 6. gr. a og b í lögum um fiskeldi. 

Að mati Ríkisendurskoðunar er nauðsynlegt að fyrirkomulagið um uppfærslu og endurskoðun rekstrar- og starfsleyfa sé tekið til endurskoðunar með það að markmiði að tryggja skýrleika sem og að auðlindum sé ekki úthlutað nema að borgun komi fyrir, samanber vilja löggjafans sem endurspeglast í auglýsingu og útboðum á eldissvæðum. Þá bendir Ríkisendurskoðun á að mikilvægt sé að skapa samræmi á milli ákvæða um uppfærslu rekstrarleyfa og endurskoðun starfsleyfa.

Efla þarf eftirlit og beita þvingunarúrræðum með markvissum hætti
Lagabreytingar sem gerðar voru árin 2014 og 2019 höfðu hvorki í för með sér betri og skilvirkari ferli leyfisveitinga né eftirlits. Eftirlit með sjókvíaeldi við Íslandsstrendur er of takmarkað og háð aðgengi að búnaði og starfsfólki fiskeldisfyrirtækja. Efla þyrfti eftirlit með sjókvíaeldi til muna, en einnig er þörf á að einfalda og samþætta eftirlitið betur milli Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar. Mikilvægt er að rukkað sé fyrir eftirlit samkvæmt kostnaði. 

Samhæfa þarf betur eftirlit dýralæknis fisksjúkdóma við hið almenna eftirlit Matvælastofnunar t.d. með aukinni áherslu á innra eftirlit fyrirtækja og gera kröfur um að fyrirtækin hafi sjálf í þjónustu sinni dýralækna sem starfi þá undir eftirliti Matvælastofnunar. Mikilvægt er að efla eftirlit með heilbrigði og velferð eldisfiska í samræmi við aukin umsvif greinarinnar. 

Ríkisendurskoðun telur vert að benda á að þrátt fyrir ríkuleg þvingunarúrræði hefur Mat-vælastofnun ekki talið þörf á að beita þeim með markvissum hætti þrátt fyrir að alvarleg frávik hafi verið skráð við eftirlit og jafnvel ítrekað. Einnig er að finna dæmi um fiskeldisstöð sem hefur ekki fengið athugasemdir eða viðvörun um afturköllun leyfis þrátt fyrir að starfsemi hafi ekki verið í stöðinni í meira en fimm ár. Í nóvember 2022 lagði Matvælastofnun í fyrsta sinn stjórnvaldssekt á fyrirtæki vegna brota á ákvæðum er varða tilkynningaskyldu um strok úr sjókvíaeldi. Ríkisendurskoðun telur að um jákvætt skref hafi verið að ræða en bendir jafnframt á að til að tryggja skilvirkari og betri framkvæmd laga er mikilvægt að eftirlitsstofnanir beiti þeim úrræðum sem til þarf með markvissum hætti.

Umhverfisstofnun hefur gagnrýnt að stofnunin hefði ekki sömu möguleika til þvingunarúrræða og Matvælastofnun þegar kemur að eftirliti með fiskeldi. Stofnunin fékk auknar heimildir til álagningar stjórnvaldssekta með breytingu á lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir í júní 2022, m.a. vegna ákvæða um hvíld eldissvæða og þegar starfað er umfram mörk starfsleyfis. Ríkisendurskoðun bendir á að bæði Matvælastofnun og Umhverfisstofnun hafa skráð frávik í eftirliti sínu með sjókvíaeldi vegna þess að svæði eru ekki hvíld í samræmi við leyfi og að lífmassi hefur farið umfram mörk starfs- og rekstrarleyfa.

Ríkisendurskoðun vekur sérstaka athygli á að samkvæmt ákvæðum 21. gr. d. í lögum nr. 71/2008 um fiskeldi hefur Matvælastofnun ekki skýlausa heimild til að leggja á stjórnvaldssektir ef lífmassi reynist meiri en kveðið er á um í rekstrarleyfi viðkomandi aðila. Sektarheimildin á einungis við ef lífmassinn reynist meiri en kveðið er á um í áhættumati erfðablöndunar, burðarþolsmati eða ef hann fer yfir 20 tonn í þeim tilfellum sem starfsemin er einungis skráningarskyld. Ríkisendurskoðun telur mikilvægt að eðlilegt samræmi sé tryggt hvað snýr að heimildum Matvælastofnunar og Umhverfisstofnunar til álagningar stjórnvaldssekta vegna brota á ákvæðum starfs- og rekstrarleyfa og að stofnanirnar beiti ekki þvingunarúrræðum sínum með þeim hætti að til komi tvöföld refsing fyrir sama brot.