Endurskoðun kostnaðaruppgjörs
Krafa um endurskoðun á kostnaðaruppgjöri vegna framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis miðar við 20 m.kr. endurgreiðslu eða hærri fjárhæð. Misjafnt er hvort verkefni sem hljóta yfir 20 m.kr. endurgreiðslu séu endurskoðuð með hliðsjón af sértækum ákvæðum laga og reglugerðar um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi.

Verkefni sem fá minna en 20 m.kr. endurgreiddar þurfa ekki að skila endurskoðuðu kostnaðaruppgjöri. Árið 2018 voru 35 slík verkefni og námu endurgreiðslur vegna þeirra ríflega 223 m.kr.

Skil á staðgreiðsluskatti
Misbrestur hefur verið á skilum skatts af verktakagreiðslum tengdum þeim verkefnum sem hafa hlotið endurgreiðslu. Því vekur athygli að aðkoma skattayfirvalda í þessum málaflokki hefur til þessa ekki verið virk og kerfisbundin. Mikilvægt er að skilyrða endurgreiðslur við að staðið hafi verið skil á skattgreiðslum til ríkissjóðs.

Ríkisendurskoðandi vekur sérstaka athygli á
Markmið laga nr. 43/1999 er að efla gerð innlendra kvikmynda og sjónvarpsefnis og kynna sögu landsins og náttúru. Það er gert með tímabundnum stuðningi við framleiðslu slíks efnis hér á landi.

Á undanförnum árum hefur tilvikum fjölgað þar sem álitamál er hvort samþykkt verkefni falli að framangreindum markmiðum og telur ríkisendurskoðandi því að skilgreina þurfi með skýrari hætti hvaða framleiðsluverkefni skulu falla undir endurgreiðslukerfið miðað við markmið laga nr. 43/1999.

Endurgreiðslukerfi kvikmynda hefur verið starfrækt frá árinu 2001 á grundvelli laga nr. 43/1999 um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi. Markmið laganna var upphaflega að styrkja innlenda kvikmyndagerð með því að endurgreiða tiltekið hlutfall framleiðslukostnaðar sem félli til hér á landi. Með þessu átti m.a. að gera Ísland að fýsilegum kosti til framleiðslu kvikmynda- og sjónvarpsefnis auk heimildamynda og laða að erlent kvikmyndagerðarfólk. Endurgreiðslur hafa staðið innlendum jafnt sem erlendum aðilum til boða að uppfylltum lögbundnum skilyrðum.

Endurgreiðslur vegna kvikmynda og sjónvarpsefnis teljast ríkisstyrkur og þar af leiðandi hugsaðar sem tímabundið stjórntæki. Gildistími endurgreiðslukerfisins hefur verið framlengdur fjórum sinnum, síðast árið 2016 til ársloka 2021. Frá gildistöku laganna árið 1999 hefur endurgreiðsluhlutfall kostnaðar hækkað úr 14% í 25%.

Málefnasvið endurgreiðslukerfis kvikmynda heyrir undir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti en afgreiðsla erinda er í höndum ráðherraskipaðrar nefndar um tímabundnar endurgreiðslur. Í gildi er þjónustusamningur milli ráðuneytisins og Kvikmyndamiðstöðvar Íslands um umsýslu endurgreiðslukerfisins og sinnir starfsfólk stofnunarinnar störfum fyrir nefndina.

Endurskoðun á endurgreiðslukerfinu stendur yfir hjá fjármála- og efnahagsráðuneyti og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneyti en markmiðið er m.a. að meta hvort kerfið starfi í samræmi við markmið laga nr. 43/1999. Þá er mennta- og menningarmálaráðuneyti að hefja vinnu við mótun heildarstefnu um kvikmyndagerð sem á að gilda fyrir tímabilið 2020–30.

Útgjöld úr ríkissjóði og eftirlit með réttmæti umsókna og endurgreiðslna
Á tímabilinu 2001–18 hefur um 9,1 ma.kr. verið greiddur úr ríkissjóði til framleiðenda á grundvelli endurgreiðslukerfisins. Þar af hafa um 4,7 ma.kr. verið endurgreiddir til innlendra framleiðsluverkefna og um 4,5 ma.kr. til erlendra framleiðsluverkefna. Til að tryggja hagkvæma nýtingu þess ríkisfjár sem lagt er til endurgreiðslukerfisins er mikilvægt að einungis þau verkefni sem falla að markmiðum laga um það hljóti endurgreiðslu. Á undanförnum árum hefur vægi sjónvarpsefnis aukist innan endurgreiðslukerfisins og tilvikum fjölgað þar sem álitamál er hvort efnið falli að markmiðum laga og reglugerðar um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmynda. Má þar nefna matreiðsluþætti, ýmsa skemmtiþætti og efni sem ætla má að sé einungis ætlað til sýningar í eigin dreifikerfi. Að mati ríkisendurskoðanda þarf að afmarka endurgreiðsluhæfi verkefna með skýrari hætti og lágmarka hættu á að huglæg sjónarmið á tilteknum tíma skapi fordæmi fyrir endurgreiðslu til framtíðar.

Til að tryggja hagkvæma nýtingu þess fjár sem veitt er til endurgreiðslukerfisins telur ríkisendurskoðandi jafnframt að stjórnvöld þurfi að hafa öflugt eftirlit með lögmæti kostnaðaruppgjöra þeirra verkefna sem sótt er um endurgreiðslu vegna. Í því sambandi er brýnt að ganga úr skugga um að einungis sá kostnaður sem staðið hefur verið skil á staðgreiðslu opinberra gjalda vegna teljist til endurgreiðslustofns en misbrestur hefur verið á skattskilum erlendra aðila sem hafa komið að framleiðslu kvikmynda eða sjónvarpsefnis.

Þá telur ríkisendurskoðandi að efla þurfi eftirlit með endurskoðun kostnaðaruppgjöra framleiðsluverkefna, ekki síst kostnaðarminni verkefna. Í núgildandi lögum er endurskoðunar krafist hljóti framleiðsluverkefni hærri endurgreiðslu en 20 m.kr. Ef verkefni er undir þeim viðmiðum er eingöngu krafist áritunar stjórnenda á ársreikningi eða kostnaðaruppgjöri.

Ríkisendurskoðandi bendir á að á tímabilinu 2013–18 fengu verkefni undir 20 m.kr. viðmiðinu ríflega 1,1 ma.kr. endurgreiddan. Um töluverðar fjárhæðir er að ræða og því mikilvægt að efla eftirlit með slíkum verkefnum. Ríkisendurskoðandi telur að gera eigi kröfu um að kostnaðaruppgjör kvikmynda- og sjónvarpsverkefna séu endurskoðuð með hliðsjón af ákvæðum laga um tímabundnar endurgreiðslur vegna kvikmyndagerðar á Íslandi og tekjuskattslögum. Eins telur ríkisendurskoðandi að efla þurfi samstarf við embætti ríkisskattstjóra í tengslum við endurskoðun kostnaðarauppgjöra, meðal annars til að sannreyna að greiðsla skatta af ýmsum útgjaldaliðum framangreindra uppgjöra hafi átt sér stað.

Endurskoðun kvikmyndaverkefna
Ríkisendurskoðun kannaði kostnaðaruppgjör tíu framleiðsluverkefna sem hlotið höfðu endurgreiðslur og tók tvö þeirra til nánari skoðunar. Kallað var eftir bókhaldi og úrtak tekið úr reikningum. Óskað var eftir skýringum á tilteknum útgjaldaliðum og m.a. kannað hvort kostnaður samkvæmt reikningum væri í samræmi við rekstrarkostnaðarhugtak í lögum nr. 90/2003 um tekjuskatt og hvort verktakar væru með gild virðisaukaskattsnúmer. Reyndist svo vera í báðum tilvikum. Endurskoðun framangreindra framleiðsluverkefna leiddi ekkert í ljós sem bendir til misnotkunar á endurgreiðslukerfi kvikmynda.

Við skoðun bókhalds framleiðsluverkefnanna komu í ljós háir og ósundurliðaðir reikningar sem sendir höfðu verið frá móðurfélagi til dótturfélags vegna framleiðsluþóknunar. Fullnægjandi skýringar fengust á þessum reikningum en engu að síður telur ríkisendurskoðandi að gera verði kröfu um að fylgiskjöl vegna kostnaðar við framleiðslu séu ávallt rekjanleg og gagnsæ.

Við skoðun Ríkisendurskoðunar komu jafnframt upp álitamál sem lúta að skilgreiningu og afmörkun þess kostnaðar sem myndar endurgreiðslustofn framleiðsluverkefna. Í lögum nr. 43/1999 er skýrt kveðið á um að stofn til endurgreiðslu sé sá kostnaður sem fellur til hér á landi og telst frádráttarbær frá tekjum samkvæmt 31. gr. laga um tekjuskatt. Engu að síður hefur tíðkast að endurgreiða hlutfall matar- og flutningskostnaðar starfsmanna sem er í andstöðu við rekstrarkostnaðarhugtak tekjuskattslaga.

Ríkisendurskoðandi ítrekar að umrædd endurskoðun takmarkaðist við umrædd tíu verkefni og að rannsóknarheimildir hafi takmarkast við lög nr. 46/2016 um ríkisendurskoðanda og endurskoðun ríkisreikninga fyrir þá breytingu sem Alþingi samþykkti 11. júní 2019.