1. Bæta þarf leiðbeiningar- og kynningarferli
   Við laga- og reglugerðarbreytingar þarf að gæta þess að leiðbeiningarefni ráðuneytis og sveitarfélaga sé tilbúið samhliða gildistöku á nýjum kröfum eða að vel skilgreind útgáfuáætlun þar um liggi fyrir. 
   
   Mikilvægt er að við gildistöku laga nr. 88/2021 og tilheyrandi breytingar á lögum nr. 38/2018 verði ekki endurtekin óvissa um stöðu leiðbeiningarefnis og áforma um þróun þess og ábyrgð.
   
   Þegar gerðar eru breytingar á kröfum og viðmiðum í málaflokknum, sem leiða m.a. af lagabreytingum, reglugerðum og leiðbeiningarefni, þarf að kynna slíkar breytingar ítarlega. Sníða þarf kynningarferli í málaflokknum þannig að væntingum og þörfum sveitarfélaga sé mætt. Það á ekki síst við um stærri og leiðandi sveitarfélög.
    
2. Skýra þarf fjármögnun NPA samninga
   Skýra þarf fyrirkomulag fjármögnunar NPA samninga þannig að ákvæði laganna verði uppfyllt og að NPA samningar verði ekki háðir fyrirvörum vegna óvissu um fjármögnun. 
   
   Þá þarf afgreiðsluferli félagsmálaráðuneytis að vera gagnsætt og skilvirkt og sveitarfélög upplýst um afstöðu til samninga hverju sinni.
    
3. Uppfæra þarf reglur og kynningarefni fyrir notendur þjónustunnar
   Æskilegt er að sveitarfélög hraði uppfærslu á eigin reglum til að eyða óvissu og renna styrkari stoðum undir þjónustuna og markmið laga nr. 38/2018.
   
   Mörg sveitarfélög og/eða þjónustusvæði ættu jafnframt að endurskoða efni á vefsíðum sínum og gæta þess að framsetning viðkomandi efnis taki mið af þörfum þeirra sem nýta sér þjónustuna.
    
4. Styrkja þarf ytra og innra eftirlit
   Ytra eftirlit þarf að vera virkara og tíðni úttekta að aukast, með sérstaka áherslu á virkni kerfa þjónustuveitenda, frekar en að fást nær eingöngu við einstaka ábendingar. Nýta þarf lagaheimild um frumkvæðiseftirlit með virkari hætti til að kanna kerfisbundið virkni stjórnunarkerfa þeirra sem þjónustuna veita, þ.m.t reglur, verklagsreglur og innra eftirlit.
   
   Leggja þarf aukna áherslu á innra eftirlit þjónustuveitenda og skilja betur á milli áherslna í ytra og innra eftirliti. Gefa þarf út leiðbeiningarefni um skipulag og framkvæmd innra eftirlits hvað varðar eftirfylgni með kröfum og gæðaviðmiðum.

Á undanförnum áratug hefur hugmyndafræði að baki þjónustu við fatlað fólk breyst og ný nálgun í velferðarþjónustu og mannréttindamálum hefur rutt sér til rúms. Í lögum nr. 38/2018 er leitast við að mæta kröfum um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Í lögunum eru settar fram nýjar áherslur um aðgengi að þjónustu, sérstaklega hvað varðar sértækar stuðningsþarfir. Í þessum nýju áherslum felast áskoranir og tækifæri samhliða því að upp hafa komið ýmis álitamál og þá hefur óvissa ríkt um framkvæmd tiltekinna þátta. Í mörgum sveitarfélögum hefur vinna við setningu nýrra reglna um framkvæmd þeirrar þjónustu sem sveitarfélögum ber að veita dregist á langinn en áform eru til staðar um að ljúka þeirri vinnu á næstu mánuðum. 

Í maí 2018 tók Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar (GEF) til starfa sem ráðuneytisstofnun en fram að því hafði velferðarráðuneyti (nú félagsmálaráðuneyti) formlegt eftirlit með þjónustu við fatlað fólk. Nýsamþykkt lög nr. 88/2021 um Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála (GEV), sem mun leysa GEF af hólmi, renna styrkari stoðum undir ytra eftirlit með þjónustunni en ákvæði nýju laganna fela aftur á móti í sér litlar breytingar á fyrirmælum um framkvæmd eftirlitsins. Tækifæri er til að þróa ytra eftirlitið nánar þegar ný stofnun tekur við því. Að mati Ríkisendurskoðunar væri rétt að leggja meiri áherslu á virkni eftirlitskerfa hjá þjónustuveitendum í stað þess að einblína á viðbrögð við ábendingum sem kunna að berast.

Samvinna sveitarfélaga í málaflokknum hefur tekið breytingum á undanförnum misserum meðal annars vegna þess að reglan um 8.000 íbúa lágmark að baki þjónustunni var aflögð á árinu 2018 samhliða því að kröfur um þjónustuna breyttust. Að sama skapi hefur óvissa um kostnað og í tilteknum tilvikum áform um sameiningu sveitarfélaga haft áhrif. Í dag er um átta þjónustusvæði að ræða þar sem tvö eða fleiri sveitarfélög vinna saman samkvæmt lögum nr. 38/2018 og samningi þar um. Þau sveitarfélög sem vinna sjálfstætt að þjónustunni eru um fimmtán talsins en þó eru dæmi um samstarf þeirra á milli sem er ólíkt að umfangi. Til samanburðar var heildarfjöldi þjónustuveitenda fimmtán áður en 8.000 íbúa reglan var aflögð. Þá hefur samstarf einnig verið á vettvangi Sambands íslenskra sveitarfélaga. Tækifæri til frekari samvinnu eru fyrir hendi t.d. í innra eftirliti, þróun reglna og framsetningu upplýsinga fyrir notendur, þó ekki sé um skilgreind þjónustusvæði að ræða.

Í beiðni félagsmálaráðuneytis var óskað eftir áliti Ríkisendurskoðunar á þremur megin þáttum.

• Innleiðingu og framkvæmd sveitarfélaga á lögum nr. 38/2018. Hvort brestir hafi verið á innleiðingu laganna eða í framkvæmd sveitarfélaganna, þ.m.t. um leiðbeiningarskyldu
  Þróun reglna og leiðbeininga fyrir notendur þjónustunnar seinkaði hjá flestum sveitarfélögum, m.a. vegna tafa sem urðu við að ljúka gerð leiðbeiningarefnis fyrir sveitarfélögin sem lögin kveða á um, breyttra aðstæðna vegna kórónuveirufaraldursins, manneklu og breytinga í samstarfi sveitarfélaga. Þá var vöntun á ítarlegri kynningu í vissum tilvikum þrátt fyrir að gripið hafi verið til ýmissa ráðstafana varðandi kynningu á lagaumhverfinu bæði af ráðuneyti, Sambandi íslenskra sveitarfélaga, hjá sveitarfélögunum sjálfum auk hagsmunasamtaka. Fyrirkomulag samráðs og kynninga hefði þurft að taka meira mið af þörfum einstakra sveitarfélaga.
  
  Sé tekið mið af svörum sveitarfélaga við spurningum Ríkisendurskoðunar og upplýsingum frá ráðuneyti, Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar (GEF), ásamt umfangi kærumála og dóma í málaflokknum, má almennt draga þá ályktun að innleiðing laganna og framkvæmd þjónustunnar hafi í meginatriðum verið í samræmi við markmið laganna. Gögn frá sveitarfélögum benda til að það miði í rétta átt þrátt fyrir ýmis álitaefni og áskoranir.  
  
  Að þessu sögðu eru engu að síður til staðar ýmis frávik sem leggja þarf áherslu á að leysa. Þau felast m.a. í því að sveitarfélög ættu að ljúka uppfærslu á reglum þar sem það hefur dregist og endurskoða samsvarandi upplýsingar um reglur og málsmeðferð á vefsíðum sveitarfélaga. Þá eru enn óleyst mikilvæg álitamál um tilhögun á fjármögnun ríkisins vegna NPA samninga og ágreiningur ríkir um túlkun á reglugerð nr. 1039/2018 um biðlista, forgangsröðun og úrræði á biðtíma eftir þjónustu og hvernig verklagi um biðlista skuli vera háttað, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-2712/2020.
   
• Hvernig félags- og barnamálaráðherra hefur sinnt yfirstjórnar- og eftirlitshlutverki sínu skv. 4. gr. laganna
  Þrátt fyrir langan aðdraganda og samráð hefði undirbúningur að lagasetningu og innleiðingu mátt vera ítarlegri af hálfu bæði félagsmálaráðuneytis og sveitarfélaga. Tafir á útgáfu leiðbeiningarefnis auk annarra þátta seinkaði innleiðingu nýrra reglna hjá tilteknum sveitarfélögum.
  
  Ytra eftirlit hefur frá árinu 2018 verið framkvæmt af Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar. Með nýsamþykktum lögum nr. 88/2021 um Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála er skotið styrkari stoðum undir eftirlitið. Mikilvægt er að ný stofnun skerpi á áherslum um framkvæmd eftirlitsins þannig að betri yfirsýn náist, þ.m.t. yfir virkni innra eftirlits og umbætur hjá þeim sem veita þjónustuna.
  
  Samráð um stefnumótun í málaflokknum hefur farið fram m.a. í samráðsnefnd ríkis, sveitarfélaga og hagsmunaaðila. Við fullgildingu samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks skuldbundu íslensk stjórnvöld sig til að gera úttekt á framkvæmd samningsins á Íslandi og liggur fyrir skýrsla um þá úttekt sem ætti að styðja við frekari stefnumótunarvinnu. Samningurinn hefur ekki enn verið lögfestur eins og áformað var og gagnrýna hagsmunasamtök fatlaðra þann seinagang.
  
  Áðurnefnd lög um Gæða- og eftirlitsstofnun velferðarmála gefa vísbendingu um frekari þróun málaflokksins sem og vinna starfshóps um endurskoðun laga nr. 38/2018. Vaxandi óvissa er þó um fjármögnun og framkvæmd bráðabirgðaákvæða í síðarnefndu lögunum.
  
  Eyða þarf óvissu um fjármögnun samninga um notendastýrða persónulega aðstoð (NPA samninga) en með þeim hætti að afgreiðsla einstakra mála tefjist ekki úr hófi.
   
• Hvort markmiðum laganna hafi verið náð
  Markmið laganna er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og þar með skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Lögin vísa til þess að við framkvæmd laganna skuli framfylgt þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum í samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks sem Ísland fullgilti 23. september 2016. Samningur Sameinuðu þjóðanna og lög nr. 38/2018 hafa í för með sér aðra nálgun og annað þjónustustig en verið hefur í þessum efnum, sem óhjákvæmilega kallar á ákveðnar kerfis- og hugarfarsbreytingar hjá þjónustuveitendum. 
  
  Ríkisendurskoðun telur að of stuttur tími sé liðinn frá gildistöku laganna svo unnt sé að leggja afgerandi mat á hvort markmiðum þeirra hafi verið náð. Í þessu sambandi verður jafnframt að horfa til þess að slíkt mat er vandkvæðum bundið eins og markmið laganna eru orðuð. Að veita bestu þjónustu á hverjum tíma er háð takmörkunum um m.a. fjármögnun, þekkingu og forgangsröðun og er það stöðugt viðfangsefni að tryggja þjónustustigið. Andinn í lagasetningunni er sá að reyna að tryggja nægjanlegt svigrúm fyrir sveitarfélög til þess að útfæra þjónustuna eftir því sem best hentar á hverjum stað um leið og leitast er við að tryggja réttindi notenda til sambærilegrar þjónustu óháð búsetu. Ríkisendurskoðun hefur af þessum sökum leitast við að leiða fram hvort veiting þjónustunnar hafi verið færð í þann búning að hún stuðli að framgangi markmiða laganna.
  
  Þeir annmarkar sem voru á undirbúningi og innleiðingu laganna, þ.m.t. á setningu uppfærðra reglna hjá sveitarfélögum, og óvissa um fjármögnun NPA samninga hafa haft áhrif á þjónustuna í vissum tilvikum og ágreiningsmál hafa ratað til dómstóla. Af þessu ferli má draga þann lærdóm að gera hefði þurft ráð fyrir lengri innleiðingartíma eða greina álitamál betur fyrir lagasetninguna þar sem löggjöfin kallar bæði á þróun innan stjórnsýslunnar og viðhorfsbreytingu.
  
  Úttekt Ríkisendurskoðunar bendir til að þjónusta og framkvæmd sveitarfélaganna hafi verið að þróast í rétta átt og að margt hafi áunnist. Í svörum sveitarfélaga kemur fram að unnið sé samkvæmt lögunum þó svo að uppfærslu á reglum um framkvæmd þjónustunnar sé ekki lokið hjá þeim öllum. Fjöldi og umfang kærumála hjá úrskurðarnefnd velferðarmála og þeir tveir dómar sem hafa fallið í málaflokknum á árinu 2021 benda til þess að í flestum tilvikum hafi sveitarfélög staðið sig vel þrátt fyrir ýmis álitamál.
  
  Í skýrslu þessari er lagt til að félagsmálaráðuneyti skilgreini nánar ytra eftirlit til að ná betri yfirsýn yfir virkni kerfa þjónustuveitenda í stað þess að eftirlitið beini sjónum sínum nánast eingöngu að einstaka málum eða ábendingum um þjónustuna. Slík nálgun getur stutt við áherslur á virkt innra eftirlit og þar með umbótastarf þeirra sem þjónustuna veita. Það skapar farveg til að bæta enn frekar þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir.