Tryggingastofnun ríkisins og staða almannatrygginga

14.10.2020

Árið 2019 óskaði Alþingi eftir því að Ríkisendurskoðun gerði stjórnsýsluendurskoðun á starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins. Þar yrði m.a. kannað hvernig Tryggingastofnun tekst að uppfylla hlutverk sitt samkvæmt lögum um almannatryggingar og félagslega aðstoð, sem og aðrar lögbundnar skyldur sínar

Tryggingastofnun ríkisins og staða almannatrygginga (pdf)

...

Útdráttur skýrslu

  1. Bæta þarf málsmeðferð við töku ákvarðana
    Tryggja þarf að málsmeðferðarreglur almannatryggingalaga og stjórnsýslulaga séu virtar í hvívetna við afgreiðslu mála. Dæmi um aðgerðir sem gætu bætt frammistöðu Trygginga­stofnunar eru að tryggja að mál sé nægjanlega rann­sakað áður en ákvörðun er tekin, að viðskiptavinum sé leiðbeint um mögu­leik­ann á niðurfellingu krafna vegna sérstakra aðstæðna og að a.m.k. tveir starfs­menn komi að loka­ákvörð­­unum stofn­unar­­innar. Þá er brýnt að Trygginga­stofnun efli upplýsinga­gjöf til viðskipta­vina og endurskoði framsetningu bréfa sinna ásamt því að bæta þjónustu við ört vaxandi hóp við­skipta­vina sem þarf upp­lýs­ingar á öðru tungumáli en íslensku.
     
  2. Auka þarf hlutfall viðskiptavina sem fá réttar greiðslur
    Ofgreiðslur jafnt sem vangreiðslur geta haft víðtæk áhrif á fjárhag viðskiptavina Tryggingastofnunar. Mikilvægt er að draga úr slíkum greiðslum. Liður í þeirri vinnu er bættur aðgangur Tryggingastofnunar að upplýsingum s.s. um fjármagnstekjur sem sæta staðgreiðslu og réttindi einstaklinga hjá lífeyrissjóðum. Þá þarf að meta ávinning þess að setja vikmörk á mismun milli tekjuáætlana lífeyrisþega og rauntekna og kanna hvort ástæða sé til að endurskoða fjárhæð ofgreiðslu sem ekki skal innheimta. 
     
  3. Ljúka þarf heildarendurskoðun laga um almannatryggingar
    Mikilvægt er að ljúka sem fyrst heildarendurskoðun laga um almannatryggingar. Lagaumgjörðin er flókin og tiltekin ákvæði eru opin til túlkunar. Þá þarf að útfæra önnur ákvæði nánar með setningu reglugerða, s.s. ákvæða um endurhæfingarlífeyri. 

    Í tengslum við endurskoðun laganna þarf að kanna kosti þess að skipta löggjöfinni í tvennt, annars vegar ellilífeyrismál og hins vegar örorkumál. Uppskipting í tvo lagabálka gæti einfaldað lagaumgjörðina, bætt skilning á sérstöðu hvors málaflokks og aukið skilvirkni í umbótastarfi á þessum sviðum. 
     
  4. Leggja þarf aukna áherslu á málefni almannatrygginga
    Auka þarf vægi málaflokks almannatrygginga innan félagsmálaráðuneytis. Leið að því marki er m.a. markviss stefnumótun, öflugt eftirlit með rekstri og starfsemi Tryggingastofnunar, að regluleg yfirferð úrskurða frá úrskurðar-nefnd velferðarmála verði hluti af verklagi ráðuneytisins og að unnið sé markvisst með álit umboðsmanns Alþingis. Mikilvægt er að úrskurðir sem geta nýst við laga- eða reglugerðarbreytingar fái tilskilda athygli og eftirfylgni af hálfu ráðuneytisins. 
     
  5. Heildarstefnumótun í lífeyrismálum nauðsynleg
    Þörf er á heildarstefnumótun í málefnum lífeyristrygginga með aðkomu stjórnvalda og helstu hagsmunaaðila. Í þeirri vinnu er mikilvægt að skýra uppbyggingu lífeyriskerfisins í heild og hvernig meginstoðir þess, þ.e. almannatryggingar og lífeyristryggingar lífeyrissjóða, eiga að styðja hvor aðra. 
     
  6. Umboðsmenn Tryggingastofnunar hjá sýslumannsembættunum
    Endurskoða þarf núgildandi fyrirkomulag að rekin séu umboð fyrir Tryggingastofnun hjá sýslumannsembættum landsins. Tryggingastofnun hefur ekki yfirstjórn yfir umboðsmönnum sínum og hefur því hvorki fulla yfirsýn um þá starfsemi sem fer fram í hennar nafni né getur hún tryggt samræmda afgreiðslu mála.
     
  7. Fjárveitingar nýttar í samræmi við tilgang þeirra
    Tryggingastofnun ríkisins hefur frá árinu 2017 fengið árlega 10 m.kr. fjárveitingu til að koma á fót stöðu umboðsmanns lífeyrisþega. Þau áform hafa ekki gengið eftir. Ríkisendurskoðun tekur ekki afstöðu til þess hvort koma eigi á slíkri stöðu en bendir á mikilvægi þess að fjárveitingar séu nýttar til þess sem þeim var ætlað.

Tryggingastofnun ríkisins hefur það megin­hlutverk að annast framkvæmd og stjórnsýslu lífeyris­­­­trygginga almannatrygginga. Stofnun­in ákvarðar ekki fjárhæðir greiðslna og bóta sem greiddar eru á grundvelli laga um almanna­trygg­ingar og félagslega aðstoð en hún úrskurðar í mál­­­efnum fólks og ákvarðar réttindi þeirra og skyldur, m.a. á grundvelli framan­greindra laga. Árið 2019 greiddi stofnunin út um 153 ma.kr. til rúmlega 77.300 viðskiptavina. Það jafngilti um 19% ríkisútgjalda. Viðskiptavinir Tryggingastofnunar eru margir í viðkvæmri stöðu og treysta alfarið á greiðslur frá stofn­­uninni. Af þeim sökum verður að gera ríkar kröfur til stofnunarinnar um fag­mennsku og góða stjórnsýslu, ekki síst á sviði upplýsingagjafar og leiðbeininga. Verklag stofn­un­­ar­innar þarf jafnframt að vera vel skilgreint svo að tryggt sé að mál séu afgreidd tíman­­lega og á réttan og samræmdan máta en lög­gjöf þarf sömuleiðis að vera skýr, kæruleiðir vel skil­greind­ar og stefnumótun í málaflokknum markviss.

  1. Árangur, verklag og stefna Tryggingastofnunar
    Tryggingastofnun hefur á undanförnum árum ­­lagt mikið kapp á stefnu­mótun og almennt gæða­­umbótastarf í anda sjónarmiða um málefnalega og viðurkennda stjórnsýsluhætti. Stofn­un­in hefur sett sér stefnu og áætlanir á flest­um sviðum starfseminnar, þ.á.m. þjónustustefnu sem kveður á um framúrskarandi þjónustu og fag­­mennsku í starfs­hátt­um. Gæðahandbók er til staðar sem hefur að geyma vinnulýsingar og verk­­­­lagsreglur. Henni er ætlað að tryggja sam­ræmda afgreiðslu mála en mikilvægt er að Tryggingastofnun vinni að því að handbókin upp­fylli kröfur alþjóðlegra gæðastaðla og tryggi markvissa innleiðingu hennar svo að það skili sér betur í vinnu­­brögðum stofnunarinnar. Þá hefur verið unnið að því að straum­línu­laga starf­sem­ina og hagræða í rekstri en breytingar á skipu­­riti hafa miðað að aukinni sérhæf­ingu og sam­felldri og hraðari afgreiðslu mála.
     
  2. Brotalamir í meðferð mála
    Þrátt fyrir áherslu á gæðaumbótastarf eru dæmi um brotalamir í fram­kvæmd almanna­­­trygg­inga­­laga og meðferð stjórn­sýslu­mála hjá Trygginga­stofnun. Dæmi eru um að við­skipta­­vinir hafi fyrir vikið orðið af rétt­ind­um sínum, um lengri eða skemmri tíma. Slíkt er alvar­legt og getur haft mikil áhrif á fjárhag viðkomandi auk þess að grafa undan trausti til stofnunar­innar. Umboðs­maður Alþingis hefur í álitum sínum bent á að rann­sóknar­­­­skylda hafi ekki verið upp­fyllt og að stofnunin hafi ekki aflað allra nauð­syn­­legra gagna við afgreiðslu tiltekinna mála. Þá hefur úttekt Ríkis­endur­skoð­unar m.a. leitt í ljós að Trygginga­stofn­un þarf að sinna betur leið­­bein­ing­arskyldu sinni ásamt því að efla aðgengi og upplýs­­inga­­gjöf til viðskiptavina. Mikilvægt er að aðgengi að upplýsingum á vef stofnunarinnar sé gott.
     
  3. Staðfestingarhlutfall úrskurða
    Afgreiðsla Tryggingastofnunar á málum er kæranleg til úrskurðarnefndar velferðarmála. Trygginga­stofnun hefur bent á að hlutfall úrskurða nefndarinnar sem staðfesti verklag stofn­un­­arinnar sé yfir 80% en í þeim útreikningi eru meðtalin mál sem eru aftur­kölluð áður en nefndin úrskurðar í málinu. Í sumum þeirra tilvika hefur Tryggingastofnun breytt fyrri ákvörðun sinni og kærandi í framhaldinu dregið kæru sína til baka. Sé leið­rétt fyrir slíkar afturkallanir reynist hlutfall úrskurða sem stað­festu verklag Trygginga­­­­stofnunar eða vísa máli frá hafa verið 61–70% á tímabilinu 2017–19. Þótt staðfestingarhlutfall hafi hækkað telur Ríkis­endur­­skoð­un að Tryggingastofnun þurfi að bæta verklag sitt.
     
  4. Hátt hlutfall of- og vangreiðslna
    Útreikningur greiðslna frá Tryggingastofnun byggir á tekjuáætlunum sem stofnunin leggur drög að og eru síðan staðfestar af hverjum viðskiptavini. Þegar upplýsingar um rauntekjur liggja fyrir endurreiknar Tryggingastofnun fjár­hæðir bóta og leiðréttir greiðslur eftir atvikum.

    Á tíma­bil­inu 2016–19 leiddi endur­reikn­ing­ur­inn í ljós að mikill meirihluti lífeyrisþega fékk ýmist of- eða vangreiddar greiðslur vegna mis­munar á tekjuáætlun og raun­tekjum. Einungis 9,4–13% fengu réttar greiðslur. Nauðsyn­legt er að ráðast í markvissar aðgerðir til að minnka umfang endur­­­reikn­ings bóta og draga úr frávikum vegna framangreinds mismunar. Þar skiptir aukin sam­vinna Trygginga­stofnunar við lífeyris­sjóðina og Skattinn miklu máli en meginástæður frá­vika má rekja til breyt­inga sem verða á fjár­­magns­tekjum og lífeyris­­sjóðsgreiðslum frá því tekju­áætlun er gerð. Þá telur Ríkis­endur­skoð­un að meta þurfi ábata þess að setja vikmörk á mismun tekjuáætlana og rauntekna lífeyrisþega og endur­skoða þá fjárhæð sem ekki skal innheimta komi til of­greiðslna en sú fjár­hæð er í dag 1.000 kr.
     
  5. Lög um almannatryggingar
    Markmið laga nr. 100/2007 um almannatryggingar er að tryggja þeim sem lögin taka til og þess þurfa bætur og aðrar greiðslur vegna elli, örorku og framfærslu barna í þeirra forsjá. Markmiðið er að þeir sem njóta þessara greiðslna geti framfleytt sér og lifað sjálfstæðu lífi. Almannatrygginga­kerf­inu er þó eingöngu ætlað að tryggja fólki ákveðinn lágmarkslífeyri. Megin­hugsunin er að greiðsl­ur renni til þeirra sem lægsta hafa framfærsluna en flestir eiga jafnframt rétt til greiðslna úr lífeyrissjóðum vegna skyldutrygginga og séreignasparnaðar. Þessar tvær meginstoðir lífeyris­trygginga heyra undir tvö ráðuneyti en heildstæð stefna sem tekur á hlutverki þeirra og verka­skiptingu liggur ekki fyrir. Mikilvægt er að bæta úr því en huga þarf vel að samspili þessara tveggja kerfa og auka samskipti og upplýsingagjöf þeirra á milli.

    Breytingar á almannatryggingalöggjöfinni hafa verið tíðar og því er mikið um við­bætur og innri til­­vísanir í henni. Lögin eru að hluta til flókin og ógagnsæ og hefur það haft neikvæð áhrif á fram­­kvæmd þeirra. Dæmi eru um að mikilvæg ákvæði lag­anna séu opin til túlkunar sem taki breytingum í meðferð Tryggingastofnunar án þess að nokkuð í lagaumhverfinu hafi breyst. Ber þar helst að nefna túlkun á fram­­tíðar­útreikningi búsetuhlutfalls örorku­lífeyris­þega en einnig á búsetuhlutfalli elli­lífeyris­­­þega. Í tilviki ellilífeyrisþega byggði stofnunin verk­lag sitt um langt skeið á lagatúlkun sem mismun­aði þeim sem áður höfðu þegið örorkulífeyri. Brýn þörf er á heildar­endurskoðun lög­gjafar­innar en vinna við hana hefur staðið yfir frá árinu 2005. Skýr lög­gjöf dregur úr hættu á mistökum við útreikning og afgreiðslu lífeyrisréttinda og bóta og er því til mikils að vinna, bæði fyrir ríkissjóð og lífeyrisþega, að heildar­­­endurskoðun ljúki sem fyrst.

    Í grundvallaratriðum skiptist almanna­trygginga­lög­gjöfin í tvennt. Annars vegar mál­efni aldraðra og hins vegar málefni öryrkja og þeirra sem búa við skerta færni. Töluverðar breytingar hafa verið gerðar á þeim hluta sem lýtur að eldri borgurum og hefur það skilað sér í aukinni sátt um málefni aldraðra. Ekki hefur tekist að ná viðlíka sátt í mál­efnum öryrkja og ríkir mun meiri óánægja innan þess hóps með störf Tryggingastofnunar. Að mati Ríkis­endur­skoð­unar þarf að meta hvort rétt kunni að vera að skipta lögunum upp þannig að sérstök lög gildi um ellilífeyri og önnur um greiðslur til öryrkja og fólks með skerta færni. Þótt báðir hópar sæki þjónustu og greiðslur til Trygginga­stofnunar er um eðlis­­ólíka hópa að ræða og hagsmunir þeirra við laga­­setningu oft mismunandi. Það getur tafið nauðsynlega umbóta­­­­­vinnu og því er líklegt að laga­­setning yrði skilvirkari ef hún fjallaði um afmarkaðra efni og að breytingarnar næðu til þrengri hóps en allra lífeyrisþega landsins.
     
  6. Samskipti félagsmálaráðuneytis og Tryggingastofnunar
    Samskipti félagsmálaráðuneytis og Tryggingastofnunar eru regluleg og samráðs­fundir veita ráðu­­neytinu inn­sýn í dag­legan rekstur og starfsemi stofnun­ar­innar. Þar er t.d. rætt um veruleg frávik í rekstri stofnunarinnar þegar þau koma upp og til hvaða aðgerða þurfi að grípa. Eins hefur ráðuneytið eftir atvikum kannað hvort framkvæmd Trygginga­­stofnunar sé í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga, s.s. upplýsingaskyldu, andmæla­rétt og rannsóknarskyldu, og gert athuga­­semdir ef svo er ekki. Dæmi eru um ólík sjónarmið ráðuneytis og Tryggingastofnunar um nauðsyn tiltekinna laga­breytinga, túlkun laga o.s.frv. en ráðuneytið leitar nær undan­tekn­ing­arlaust eftir sjónar­­­­miðum og um­­sögnum stofn­un­arinnar vegna breytinga á lögum og reglu­gerðum um almanna­­trygg­ing­ar. Þessir aðilar hafa jafn­framt átt í samskiptum vegna útreikninga í tengslum við mögu­legar breytingar á fjár­hæðum og frítekjumörkum bóta, vegna kærumála á hendur stofnuninni og álita frá umboðs­manni Alþingis. Tryggingastofnun á að jafnaði fulltrúa í vinnu- og starfs­hópum ráðu­neytis­ins á þessu sviði enda ber henni lögum samkvæmt að vera stjórn­­völdum til ráð­gjafar í mála­flokknum.

    Þótt samstarf þessara aðila sé gott ber að vekja athygli á að samkvæmt upplýsingum félags­mála­ráðuneytis hamlar undirmönnun markvissri stefnumótun og tefur heildar­endur­skoðun lag­anna. Nauðsynlegar úrbætur á lögun­um ná ekki fram að ganga og torveldar það fram­kvæmd þeirra, eykur líkur á mistökum og ýtir undir óánægju hagsmunaaðila. Tíð ráðherra­skipti, samein­ingar og uppskiptingar ráðu­neyt­is­­­ins hafa jafnframt haft áhrif á framan­greinda þætti.

    Dæmi eru um að lagasetning hafi ekki alltaf verið nægjanlega vönduð, að ekki hafi verið tekið tillit til réttmætra athugasemda Tryggingastofnunar þar að lútandi og að lagasetning hafi verið afgreidd í mikilli tímaþröng. Þar ber helst að nefna setningu laga nr. 116/2016 þar sem felld voru brott skerðingarákvæði sem ekki stóð til að afnema. Mistökin voru lag­færð rúmum fjórum mánuðum eftir samþykkt laganna en frá gildistöku þeirra greiddi Tryggingastofnun lífeyri líkt og ákvæðið hefði aldrei fallið niður. Sú ákvörðun var véfengd fyrir dómstólum og var Trygginga­­­stofn­un gert að leiðrétta umræddar greiðslur. Ríkisendurskoðun vekur athygli á að mistök við lagasetningu og óskýr laga­ákvæði almannatryggingalaga hafa kallað á leiðréttingar sem kosta munu ríkissjóð a.m.k. 9 ma.kr. í óvænt útgjöld á tíma­bil­inu 2019–21.
     
  7. Óánægja meðal öryrkja
    Að sögn Öryrkja­­­banda­­lags Íslands leita öryrkjar daglega til þess eftir upplýsingum og ráðgjöf sem Tryggingastofnun ætti að veita þeim. Ástæður þessa eru m.a. vantraust og óánægja með þjónustu stofnunarinnar. Þá virðast margir lífeyrisþegar eiga í vandræðum með að skilja upp­­lýsingar sem þaðan koma. Algengt er að kvartað sé yfir því að bréf ­stofnunar­innar séu ill­skiljan­leg og ógagnsæ og að forsendur útreiknings og afgreiðslu mála séu óljósar. Þá þarf að bæta þjónustu við viðskiptavini sem ekki eru íslenskumælandi en stöðluð bréf stofnun­ar­innar hafa ekki verið þýdd á helstu tungu­mál notenda þjónustunnar.

    Töluvert er um að skjól­­stæðingar Öryrkja­banda­lags­ins veiti því umboð til að fara með mál sín fyrir Trygginga­stofnun með það fyrir augum að fá niður­­stöður endurskoðaðar. Dæmi eru um að slík endur­skoð­un leiði til mikilla breyt­inga á réttindum fólks eða andstæðrar niður­stöðu í málinu. Þótt fagna beri leið­rétt­ingum er þetta verulegt áhyggjuefni enda óljóst hversu margir ein­­staklingar búa við ranga niður­stöðu án þess að gera sér grein fyrir því eða hafa burði til að fylgja málum eftir. Í ljósi þessa og hversu miklir hagsmunir eru í húfi telur Ríkis­­endur­skoðun brýnt að a.m.k. tveir starfsmenn Tryggingastofnunar komi að loka­afgreiðslu hvers máls en svo er ekki alltaf. Enn fremur er mikilvægt að innri úttektir á starfsemi stofnun­ar­innar séu gerðar reglulega.
     
  8. Umboðsmenn Tryggingastofnunar
    Ríkisendurskoðun bendir á að í umboðum Tryggingastofnunar hjá sýslumannsembættum landsins eru afgreiddar almennar umsóknir. Starfsfólk umboðanna heyrir ekki undir stjórn Trygginga­­stofnunar en tekur þó ákvarðanir í hennar nafni. Að mati Ríkisendurskoðunar er ástæða til að endurskoða þetta fyrirkomulag til að auka yfirsýn og tryggja samræmda afgreiðslu mála. Aukin rafræn þjón­usta hefur auk þess dregið úr þörf fyrir nærþjónustu og fækkun sýslu­manns­­­embætta orðið til þess að þjónustan er ekki veitt eins víða og áður var.
     
  9. Fjárveitingar, rekstur og fjármál Tryggingastofnunar
    Tryggingastofnun hefur að jafnaði verið rekin innan fjárveitinga síðastliðin ár. Stofnunin sinnir lögbundnum skyldum sínum innan þess fjárhagsramma sem henni hefur verið settur og hefur fengið auknar fjárveitingar til að mæta óvæntum og tímabundnum verkefnum. Stofnunin telur þó að aukið fjármagn þurfi til rekstursins svo að t.d. sé hægt að sinna betur eftirliti sem er eitt af lög­bundn­um verkefnum hennar og gæða­bætandi verkefnum sem ekki teljast lögbundin. Þá hefur Tryggingastofnun bent á að ekki verði hægt að mæta aðhaldskröfu fjárlaga nema með lækkun launa­kostn­aðar og fækkun starfsfólks.

    Upp hafa komið verkefni og aðstæð­ur sem kallað hafa á auknar fjárveitingar til Trygginga­stofn­unar og þá hefur félagsmálaráðuneyti að jafnaði brugðist við með óskum þar um. Ráðu­neytið telur þó að fjárþörf stofnun­ar­­innar sé ekki jafn brýn og hún sjálf heldur fram og bendir m.a. á að Tryggingastofnun hafi ekki verið látin sæta sömu aðhalds­kröfu og aðrar undir­­stofnanir þess.

    Til að hægt sé að meta fjárþörf Tryggingastofnunar telur Ríkisendurskoðun að liggja þurfi fyrir starfsþáttagreining á starf­semi stofn­unarinnar og upp­lýs­­ingar úr verk­bók­haldi en hvorugu er til að dreifa. Flest bendir til að fjárþörf stofn­un­ar­innar hafi að jafnaði verið mætt og hefur rekstrar­grunnur hennar tekið breyt­ing­um á undanförnum árum. Stofnunin hefur m.a. fengið varanlegar viðbætur við fjárheimildir sínar til að koma á og sinna tilteknum verk­efnum. Má þar nefna samtals 90 m.kr. vegna undirbúnings innleiðingar á starfs­getu­mati, 30 m.kr. til að koma á fót umboðsmanni lífeyrisþega og 30 m.kr. til bættrar upp­lýsinga­gjafar til við­skipta­vina. Starfsgetumat hefur þó hvorki verið innleitt í lög­gjöf né hefur stöðu umboðs­manns lífeyrisþega verið komið á fót.

    Ríkisendurskoðun gagnrýnir að fjárveitingar séu ekki nýttar með þeim hætti sem löggjafinn ætlaði og vísar þar til stöðu umboðsmanns lífeyris­þega. Hlutverk hans samkvæmt fjárlaga­frum­varpi var að veita lífeyrisþegum leiðbeiningar og upplýsingar um réttindi sam­kvæmt lögum en Tryggingastofnun hefur, með vitund félagsmálaráðuneytis, nýtt fjárveitingarnar til daglegra samkeyrslna upp­lýs­inga í tölvu­kerf­um stofnunarinnar, ábend­inga um van­nýtt réttindi, reksturs kerfa og gerð ein­staklings­bund­inna leið­beininga. Að mati Ríkisendur­skoðunar er þessu tvennu ekki saman að jafna

Lykiltölur

Viðskiptavinir TR og útgjöld til allra bótaflokka
Kynjaskipting starfsfólks TR
Menntun starfsfólks TR
Skipting rekstrarkostnaðar TR 2014–19